观点 | 陈宪：三个做优做强 助推成都从大到强

三个做优做强

辨方位而正则，尊重城市发展规律，就要认清城市发展阶段和发展状况。未来五年，是成都服务和融入“一带一路”建设、长江经济带发展、成渝地区双城经济圈建设的战略机遇期，是全面建设践行新发展理念的公园城市示范区的攻坚突破期，是厚植宜居宜业优势的进位提升期，

随着人口快速集聚和城市快速发展，成都城市发展出现了均衡性与高质量发展要求、公共服务供给结构与人口分布、产业能级提升需求与空间承载能力三个方面的不相匹配，迫切需要我们坚持问题导向加以解决。对此，市第十四次党代会明确要求强化城市功能导向，推动“三个做优做强”提升城市整体功能，促进人口分布、经济布局与资源环境相协调。

本期《理论周刊》专访上海全球城市研究院学术委员会主席教授陈宪，他认为，成都由大到强需要重塑产业和创新空间，推动“三个做优做强”构建高质量发展的城市生态。

1、职住平衡和产城融合是超大特大城市发展的两个逻辑

成都日报：从全球城市发展趋势、中国城市发展格局来看，超大城市发展需要顺应哪些规律？

陈宪：综观人类社会的城市发展史，我们不难发现，绝大多数大城市都是因为优越的区位条件而形成的。优越的区位条件使得人口和商业活动同时集聚，进而又衍生出各种产业和文化活动等。然而，某个时点上的城市总是一个有限的空间。所以，从民生和经济的角度来看，人口、居住、就业和产业如何平衡，就形成了大城市以及超大特大城市发展的两个基本逻辑或规律性。

第一个是职住平衡。关于城市和都市圈的演化，有一个职住平衡说。相关理论认为，随着城市的发展，中心城区“人满为患”，在郊区出现以居住为主要目的新城镇，直至行政区划周边的城市也加入这个行列。进而，为了方便上下班并缩短通勤时间，轨道交通应运而生，并获得快速发展。都市圈（大都市区）的英译“metropolis”，其中，“metro”是轨道交通，主要指地铁。东京都市圈就一直有“轨道上的城市”的美誉。职住平衡关系的演变是大城市和都市圈发展的一个逻辑，或者说一个规律。由此，我们看到的演化线索是，从一个城市的中心城区到郊区新城，再到周边城市，大城市和都市圈的圈层结构跃然纸上。

与职住平衡的动态过程几近同步，出现了产业集聚、产业转移（溢出）和产业链延伸的趋势，中心城区与新城区、同城化地区形成产业分工格局，是另一个演化逻辑。这就是产城融合说。改革开放以来，中国滞后的城市化随着工业化进程提速发展，产城融合在我国不同地区的不同发展阶段都受到高度关注。而今，东南沿海的城市，产城融合已经达到很高的水平，形成了“产在城中”的空间形态，而且城市功能与产业发展也高度一体化。可以说，产城融合是一个很典型的中国现象。成都的高新区和四川天府新区都是产城融合的经典案例。

将这两个逻辑放在一个框架中看，就是人城产融合，理想趋势是职住关系、产业振兴与城市发展趋于平衡。具体而言，就是城市发展的各种要素客观上达到平衡，从集聚走向平衡。集聚和平衡辩证统一，不能截然分割。在集聚为主的阶段，就要考虑平衡，尤其是经济与民生的平衡，即宜业与宜居的平衡。可见，城市发展的核心是各种要素的相对平衡，是要从不平衡走向平衡。

2、从大城走向强城成都具备两个重要优势

成都日报：对照全球城市发展规律趋势来看，当前成都发展处于什么阶段？

陈宪：改革开放以来，尤其是近20年左右，成都的发展令人瞩目。它已经从西部地区的一个普通省会城市，跃升为中国的八个超大城市之一。

成都是中国的大城。上海交通大学中国发展研究院、搜狐城市联合发布的《中国大城强城指数报告2022》认为，根据目前我国城市经济发展的总体状况，GDP5000亿元可视为大城的“门槛”，强城的起点。2021年，成都常住人口规模超过2000万，位居中国城市的第4位；经济总量为第7位；市域面积1.4万平方公里。数据表明，成都是西部的第一强城。对照《中国大城强城指数报告2022》中的六个指标分析来看，成都的劳动生产率、土地生产率、资本生产率、万人专利授权量、人才比例、人均GDP等，都需要加快追赶东部其他强城。成都市第十四次党代会报告提出，未来五年经济总量冲刺3万亿元；《成都市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》提出，到2050年，建成泛欧泛亚区域性的经济中心、科技创新中心、金融中心、贸易中心、文化中心。从大城到强城，成都要加快实现由高速增长向高质量发展的嬗变。我认为，成都具备建设强城的两个重要优势。首先，得益于自然条件和后天努力，成都有着较好的宜居（民生）基础。成都（平原）物产丰富，气候宜人，文化包容。过去10年，成都持续保持了人口、人才净流入，常住人口增加近600万人就是证明。其次，成都在高技术制造业和战略性新兴产业新赛道不断发力。成都的创新驱动、转型发展已取得了积极成效。电子信息产业是成都的万亿级产业集群；成都已有集成电路、高端软件、智能终端、汽车制造、航空航天、节能环保、新型材料和绿色食品8个千亿级产业。“十四五”期间，成都将打造万亿级的装备制造产业集群，以及轨道交通和生物医药2个千亿级的产业集群。这些产业集群中已形成一批具有较强竞争力的企业，如新希望集团、通威集团等。当然，继续做大做强产业，在竞争中产生更多的强企业，仍然是成都能否从大城走向强城的最大挑战。

3、推动城市由大到强需要重塑产业和创新空间

成都日报：当前，成都处于国家战略叠加机遇期，如何构建与国家战略部署相匹配的城市空间格局、产业格局、功能布局，促进成都由大城到强城转变？

陈宪：国际经验表明，一个大国内部的区域一体化，是从中心城市到都市圈，再到城市群的演化。建设践行新发展理念的公园城市示范区、成都都市圈、成渝地区双城经济圈这三项重大战略部署空间上由点到圈及面、目标定位上有机统一，共同形成“中心城市—都市圈—经济圈—发展全局”的战略闭环。成都要自觉树立从全局谋一域、以一域服务全局的大局意识，重塑城市经济格局，全面增强国家中心城市国际竞争力和区域辐射力。

首先是做强极核。城市群是一个大平台，都市圈是落地形态，二者互相交融，相互作用。都市圈是城市群发展的基础，如果没有都市圈的率先发展，没有发育成熟的都市圈，城市群无法形成，也发展不起来。因此，都市圈是科技创新策源、新兴产业集聚、公共政策协同、生态和社会治理，以及基本公共服务均等化等的基本载体。国家发改委在批复《成都都市圈发展规划》时要求，“推动一体化、同城化发展，加快建设具有全国影响力的现代化都市圈，为推动成渝地区双城经济圈建设提供强劲动力和坚实支撑。”成都要增强极核引领功能，通过成都都市圈和重庆都市圈“双圈融合”，引领带动成渝地区“两翼融合”，打造引领全国高质量发展的重要增长极和新的动力源。

其次，要加快重塑创新和产业空间格局。创新集群和新兴产业集群，以及现代产业体系，是大城市和都市圈的重要支撑。是不是在每个地方都可以形成创新集群？答案是否定的。这是因为，创新需要若干必要条件和充分条件，如人才、资本、基础设施、创新生态，甚至气候，不是每个地方都具备这些条件的。创新集群有两个基本要素，人才和创新生态。成都的人才净流入和科创园区建设，为创新和新兴产业集群，提供了不可多得的条件。创新集群必然带来产业集群。这里的产业主要指战略性新兴产业。成都正在成为国家战略性新兴产业集群的重要基地之一。

第三，要加快优化城市功能。功能建设是在城市经济发展，尤其是产业结构升级、专业化分工和创新驱动的前提下提出来的。现代服务业或者说生产性服务业的发展，形成了城市的服务功能。专业化分工的深化，产生了巨大的生产性服务需求，生产性服务供给又有着显著的集聚特征。创新驱动则要求人力资本、技术和企业家精神起主导作用，进而对教育、文化、治理、传播和智库等城市软实力提出了很高的要求。这些因素的叠加，促使超大特大城市在功能建设上都作了相应的规划、政策和实施举措。在城市功能布局方面，成都市委、市政府不仅高度重视，而且采取了诸多实质性的行动，成都的运输功能、金融功能和文化功能等，近年来都有长足的进步。“十四五”时期，成都要加快形成和世界城市发展相适应的城市功能体系。当下，大城市政府都高度关注以现代服务业和软实力为主要内容的功能建设。下一步，成都在现代服务业领域，应大力增强金融服务、研发服务、专业服务、生产性服务、数字经济等功能；在提升城市软实力上，要大力发展现代文化产业、高水平教育体系、打造有全国性影响力的专业媒体、建设高水平城市智库。

4、推动三个做优做强构建高质量发展的城市生态

文汇报：成都市第十四次党代会报告提出，推动“三个做优做强”提升城市整体功能。成都如何借鉴先进城市经验，在“三个做优做强”中探索新的路径，做优城市功能，做强城市能级，推进城市由大变强？

陈宪：习近平总书记指出，“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，这是符合客观规律的。”“要推动城市组团式发展，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构。”

优化城市功能，要求城市集约式发展，摒弃“摊大饼”式发展。城市的管理者和建设者较早地意识到集约发展的优越性，是城市的一大幸事。20世纪中期以来，发达经济体的中心城市先后经历了产业结构和空间结构的双重转型。前者主要指形成以现代服务业为主导的产业结构，后者则是在轨道交通网络上形成中心城区、郊区新城和周边城市即都市圈（区）的空间结构。成都市委、市政府提出，“中心城区、城市新区、郊区新城，形成多中心、网络化、组团式功能结构，促进城市内涵发展、区域差异发展、城乡融合发展”，是贯彻落实总书记关于完善城市化战略的具体实践，是符合超大城市发展逻辑和规律性的具体体现。

5、如何推动“三个做优做强”？这里，我着重谈两个问题。

第一，“三个做优做强”涉及城市发展的要素、功能和产业等方方面面，蕴含着城市是一个生态系统的理念。城市发展首先是一个系统。要用系统论的思维方法，解决这个复杂系统的各种问题。当城市发展与创新创业、新兴产业、社会治理和自然环境等紧密联系后，城市系统就表现为“生态系统”，由各个相关主体、环节和要素之间组成的、相互联系和依赖的“生态链”协同形成的发展环境。例如，以新创公司为主体，并通过各种“链”与相关主体和要素间形成的连接，构成创新生态系统。它对于创新创业和成果产业化的成功率具有决定性意义。如果新创公司加上标准公司，创新生态系统就是产业生态系统。创新和产业生态系统的架构及原理同样适用于城市生态系统。各种“链”的状况和作用，成为维系系统运行，提高系统运行质量的关键。城市生态与创新和产业生态一样，不能有明显的短板。这些年发展比较快的城市，如成都，就是城市发展生态比较健全，没有明显的短板，故在吸引人才、发展产业上取得了显著的成绩。

第二，率先推进经济区与行政区适度分离改革。2021年，中共中央、国务院印发的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》中第一次明确指出，“探索经济区与行政区适度分离改革”。这项改革对于促进建立区域性统一大市场、“打破一亩三分地的思维定式”、“形成优势互补高质量发展的区域经济布局”，理顺市场与政府关系，促进区域协调发展，让要素在更大范围自由流动，有着重大的现实意义和重要的促进作用。成都推动“三个做优做强”，应先行探索经济区与行政区适度分离改革。一是要树立全域思维，按照城市总体功能布局进行统筹优化，中心城区大力提升全球资源配置功能；城市新区大力推进产城融合，提升高端要素配置功能；郊区新城要增强城市综合性功能。二是推进传统行政区经济向功能性经济转变，进一步淡化行政区划对资源配置要素流动的限制，大力培育用现代经济功能区，推动产业链以及城市功能进一步向协同发展的目标迈进。三是要创新完善跨行政区利益共享和成本共担机制，探索建立跨行政区划的经济区统计制度，建立完善协商协调机制，提高全域一体化发展水平。